環(huán)評(píng)改革五年反思：紅頂中介脫鉤、取消機(jī)構(gòu)資質(zhì)之后
2020年9月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)懲弄虛作假提高環(huán)評(píng)質(zhì)量的意見（征求意見稿）》，痛斥環(huán)評(píng)文件抄襲、關(guān)鍵內(nèi)容遺漏、數(shù)據(jù)結(jié)論錯(cuò)誤，以及假冒、偽造他人在環(huán)評(píng)報(bào)告上簽字等行徑。政府相關(guān)部門希望通過溯源、處罰等機(jī)制，加強(qiáng)環(huán)評(píng)質(zhì)量監(jiān)管和責(zé)任追究。環(huán)評(píng)的問題是越改越多嗎？這項(xiàng)伴隨中國(guó)環(huán)保事業(yè)一路走來的經(jīng)典制度，怎樣翻開新的一頁(yè)？
僧多粥少
吳玉勇也許并沒有失聯(lián)，只是科正飛公司沒了。南方周末記者撥打他在環(huán)評(píng)公示中留下的手機(jī)號(hào)，系空號(hào)。吳玉勇在環(huán)境影響評(píng)價(jià)信用平臺(tái)的基本信息也已注銷。科正飛在天眼查上提供的聯(lián)系電話，實(shí)為佛山一家家具廠。2020年9月23日，佛山生態(tài)環(huán)境局對(duì)科正飛公司通報(bào)批評(píng)并作失信記分處理。科正飛公司在廣州生態(tài)環(huán)境局番禺分局登記的另一號(hào)碼歸屬地為南京，9月26日，南方周末記者打通了該號(hào)碼，但對(duì)方稱科正飛公司“已經(jīng)沒了”，自己“不再?gòu)氖颅h(huán)評(píng)行業(yè)，已經(jīng)改行”，隨后掛斷電話。這個(gè)打得通的號(hào)碼還出現(xiàn)在蘇州合巨環(huán)保技術(shù)有限公司、山東順澤建設(shè)項(xiàng)目管理有限公司、南京山虞環(huán)保科技有限公司等的聯(lián)系方式中——它們都是環(huán)評(píng)公司。“失聯(lián)”的科正飛公司和吳玉勇是否看到了通報(bào)，難以知曉。上海一名年輕的環(huán)評(píng)工程師李錦感覺，相比于取消環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)資質(zhì)前，現(xiàn)在的環(huán)評(píng)公司真的太多了，“魚龍混雜”。中國(guó)環(huán)評(píng)的1.0時(shí)代，高校、科研院所之外，還有諸多被稱為“紅頂中介”的各地環(huán)科院從業(yè)。環(huán)保部門作為環(huán)評(píng)報(bào)告的審批者，不能既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員。2016年底前，全國(guó)環(huán)保系統(tǒng)所屬環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)與環(huán)保部門完全脫鉤，“紅頂中介”消失了。脫鉤后，一些環(huán)評(píng)師選擇“下海”，帶來了第一波環(huán)評(píng)公司“創(chuàng)業(yè)潮”。沒想到，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)資質(zhì)取消帶來的第二波“創(chuàng)業(yè)潮”更加洶涌。此前，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)資質(zhì)分甲、乙兩級(jí)，需從生態(tài)環(huán)境部門取得資質(zhì)。2019年，新修訂的環(huán)評(píng)法生效，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)不再需要資質(zhì)，甚至“有能力的建設(shè)單位可以自行編制環(huán)評(píng)報(bào)告”，環(huán)評(píng)的門檻進(jìn)一步降低。取消環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)資質(zhì)的背景是“放管服”改革。2019年，生態(tài)環(huán)境部環(huán)評(píng)司負(fù)責(zé)人在環(huán)評(píng)法修訂答記者問中提到，取消資質(zhì)將激發(fā)市場(chǎng)活力、通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)提升環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)服務(wù)水平，也有利于減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。此外，生態(tài)環(huán)境部認(rèn)為，環(huán)評(píng)監(jiān)管的重心已經(jīng)由“事前”的資質(zhì)審批，轉(zhuǎn)為“事中事后”，取消資質(zhì)的條件已經(jīng)成熟。從事環(huán)評(píng)不再需要資質(zhì)，大大小小的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)如雨后春筍般冒出。據(jù)生態(tài)環(huán)境部數(shù)據(jù)，2018年底全國(guó)有資質(zhì)的環(huán)評(píng)單位921家。而取消資質(zhì)后，截至2020年10月，在生態(tài)環(huán)境部環(huán)評(píng)信用平臺(tái)上注冊(cè)的環(huán)評(píng)單位已達(dá)到6062家。僧多了，粥反而少了。同樣為了“放管服”，環(huán)評(píng)的地位正在逐漸削弱。2017年后，環(huán)評(píng)審批不再作為規(guī)劃或建設(shè)項(xiàng)目的前置性審批條件，可以與其他審批項(xiàng)一同辦理；《環(huán)評(píng)分類管理目錄》更新后，部分行業(yè)，如不涉及有毒有害及危險(xiǎn)品的倉(cāng)儲(chǔ)、物流項(xiàng)目，環(huán)評(píng)要求簡(jiǎn)化或不再需要環(huán)評(píng)。環(huán)評(píng)“弱化”導(dǎo)致業(yè)務(wù)量下降。北京一名從業(yè)十多年的環(huán)評(píng)師王工發(fā)現(xiàn)，一些環(huán)評(píng)行業(yè)公司的收入在2017年分類管理目錄更新后減少了一半，他推測(cè)這意味著業(yè)務(wù)量也相應(yīng)比原來減少了一半。僧多粥少帶來了低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)。多名接受采訪的環(huán)評(píng)師都認(rèn)為，目前環(huán)評(píng)單位間的競(jìng)爭(zhēng)是以價(jià)格而非質(zhì)量論成敗。李錦印象中，一些原本要兩三萬的環(huán)評(píng)報(bào)告書業(yè)務(wù)，現(xiàn)在降了幾千元。為了維持運(yùn)轉(zhuǎn)，環(huán)評(píng)單位就要多接業(yè)務(wù)，縮短單個(gè)環(huán)評(píng)報(bào)告的工期，于是“忙中出錯(cuò)、復(fù)制粘貼、敷衍式調(diào)研”的現(xiàn)象比比皆是。同樣由于競(jìng)爭(zhēng)激烈，建設(shè)單位作為甲方，變得越來越強(qiáng)勢(shì)。而環(huán)評(píng)單位的老板和業(yè)務(wù)對(duì)接部門為了獲得業(yè)務(wù)，在與甲方談合同時(shí)也趨向于聽從甲方意愿，這讓環(huán)評(píng)師這樣的技術(shù)人員產(chǎn)生抵觸情緒。
灰色的“借證”市場(chǎng)，甚至誕生了中介比起失聯(lián)，科正飛公司還有更令人意外的“業(yè)績(jī)”。佛山生態(tài)環(huán)境局8月通報(bào)，科正飛公司于2019年底在信用平臺(tái)注冊(cè)，編制人員只有吳一人，不到一年，已經(jīng)上傳了報(bào)告書13本，報(bào)告表564本。根據(jù)佛山生態(tài)環(huán)境局9月通報(bào)，科正飛公司為一家生物科技公司編制的環(huán)評(píng)表中，居然有八項(xiàng)問題，如“項(xiàng)目介紹不清，作為化學(xué)品生產(chǎn)項(xiàng)目，未對(duì)關(guān)鍵原材料的理化性質(zhì)、毒理學(xué)指標(biāo)、可揮發(fā)性等情況進(jìn)行描述”。做一本環(huán)評(píng)報(bào)告書一般需數(shù)月，做一份報(bào)告表也得花7-10天。僅憑一個(gè)人不可能在一年內(nèi)做出577本環(huán)評(píng)報(bào)告，“更可能是環(huán)評(píng)師出借自己的環(huán)評(píng)工程師職業(yè)資格證書給沒有持證環(huán)評(píng)師的機(jī)構(gòu)做項(xiàng)目，然后自己在報(bào)告上簽字，可能連內(nèi)容都來不及審核。”李錦懷疑。這種行為被稱為掛靠“借證”，分為環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)之間和環(huán)評(píng)師-環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)之間兩種模式：——在資質(zhì)尚未取消的時(shí)代，沒有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)掛靠到有資質(zhì)的單位招攬業(yè)務(wù)，給借出資質(zhì)的單位分成；——環(huán)評(píng)師將自己的證書掛靠到環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)，但他們并不去上班，也不實(shí)際參與報(bào)告編制，只管在最后的報(bào)告上簽字，“躺著收錢”。環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)資質(zhì)的取消讓第一種掛靠消失了。一名四川環(huán)評(píng)師認(rèn)為，機(jī)構(gòu)間的掛靠，可能令沒有技術(shù)能力或能力不夠的單位營(yíng)業(yè)，其危害性比環(huán)評(píng)師個(gè)人掛靠要大。“消滅企業(yè)間的掛靠，是取消資質(zhì)改革取得的一個(gè)重要進(jìn)步”。但對(duì)這些機(jī)構(gòu)來說，取消資質(zhì)反而讓營(yíng)業(yè)更簡(jiǎn)單了——不需要掛靠就能接業(yè)務(wù)。王工對(duì)南方周末記者分析，對(duì)這類環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)而言，一個(gè)經(jīng)驗(yàn)足、人脈廣的注冊(cè)環(huán)評(píng)師是獲得業(yè)務(wù)的最佳保障。所以“環(huán)評(píng)師-環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)”間的借證亂象并未隨改革消失，反倒愈演愈烈。在業(yè)內(nèi)的論壇上，許多打著“合作”、“招聘”旗號(hào)的帖子指的正是掛靠。王工告訴南方周末記者，他身邊的環(huán)評(píng)師中，有的靠掛靠年收入70萬。他舉例，有掛靠環(huán)評(píng)師但沒有實(shí)際編制能力的單位，一份8000元的報(bào)告表業(yè)務(wù)，可能會(huì)如下分成：1000—2000元?dú)w“槍手”（真正的編制人員），300—500元?dú)w簽字的環(huán)評(píng)師，剩下的錢歸環(huán)評(píng)單位。當(dāng)然環(huán)評(píng)單位也要拿出一些費(fèi)用打點(diǎn)，如給評(píng)估專家的“專家費(fèi)”。而若讓持證環(huán)評(píng)師真正參與報(bào)告編制，人力成本會(huì)大大提升，“項(xiàng)目來源不穩(wěn)定的話會(huì)對(duì)小單位造成經(jīng)營(yíng)危機(jī)”。“借證”已成為一個(gè)較成熟的灰色市場(chǎng)，甚至誕生了中介。“環(huán)評(píng)單位對(duì)賣證的環(huán)評(píng)師也有要求，第一是除了掛靠外是否敢于簽字；二是需不需要單位交納社保；三是最好不要在信用平臺(tái)上有違規(guī)記錄。”王工透露，這種中介可能以“環(huán)保咨詢公司”、“環(huán)保服務(wù)商”等名目出現(xiàn)。“一處失信、全國(guó)公開”復(fù)旦大學(xué)教授包存寬向南方周末記者指出，環(huán)保部門對(duì)環(huán)評(píng)原先有三種監(jiān)管手段：資質(zhì)準(zhǔn)入、環(huán)評(píng)報(bào)告的技術(shù)審查（專家評(píng)估）和行政審批。取消資質(zhì)管理后，監(jiān)管手段少了一個(gè)大類。資質(zhì)“門檻”砍掉了，環(huán)評(píng)報(bào)告如若出現(xiàn)質(zhì)量問題，責(zé)任更多地從環(huán)評(píng)單位落到環(huán)評(píng)師個(gè)人和建設(shè)單位上。為了嚴(yán)管“借證”問題，生態(tài)環(huán)境部于2019年9月規(guī)定，環(huán)評(píng)報(bào)告的編制主持人和主要編制人員應(yīng)當(dāng)為編制單位中的全職人員，編制主持人應(yīng)當(dāng)取得環(huán)評(píng)師資格證，全過程組織參與編制工作，并在報(bào)告上簽字。2019年11月，生態(tài)環(huán)境部環(huán)評(píng)信用平臺(tái)上線，被業(yè)內(nèi)視為落實(shí)環(huán)評(píng)師個(gè)人責(zé)任的改革配套措施。截至目前，該平臺(tái)已接入建設(shè)單位、環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)、環(huán)評(píng)師和地方政府四方。環(huán)評(píng)師和環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)需在平臺(tái)上填報(bào)基本信息，地方政府發(fā)現(xiàn)機(jī)構(gòu)和個(gè)人的違規(guī)情況需及時(shí)在信用平臺(tái)上更新，建設(shè)單位可以瀏覽各個(gè)機(jī)構(gòu)的信用記錄以挑選環(huán)評(píng)報(bào)告編制單位。環(huán)評(píng)信用平臺(tái)一名技術(shù)支持人員告訴南方周末記者，如果一個(gè)環(huán)評(píng)師被平臺(tái)后臺(tái)記錄為禁止從業(yè)，“那他沒辦法在線申報(bào)項(xiàng)目，也就不可能主持環(huán)評(píng)了”。而如果環(huán)評(píng)師被扣除過信用分，環(huán)評(píng)審批部門在審批他的報(bào)告時(shí)，也能從平臺(tái)上注意到。但信用平臺(tái)仍未擋住大量“掛羊頭賣狗肉”的借證行為。資質(zhì)管理時(shí)代，環(huán)保部門規(guī)定一個(gè)機(jī)構(gòu)必須保證擁有多名持證環(huán)評(píng)師才能獲得資質(zhì)。“那時(shí)機(jī)構(gòu)賣資質(zhì)多少有點(diǎn)顧忌。取消機(jī)構(gòu)資質(zhì)后，一家機(jī)構(gòu)擁有一個(gè)持證環(huán)評(píng)工程師就能接項(xiàng)目。所以就算機(jī)構(gòu)被禁止從業(yè)，重新注冊(cè)個(gè)公司、再借一個(gè)環(huán)評(píng)師資格證就又能繼續(xù)做了。違法成本低，機(jī)構(gòu)就無所謂了。”環(huán)評(píng)愛好者網(wǎng)創(chuàng)始人何磊向南方周末記者表示。上述2020年9月生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《意見》中，提出落實(shí)“一處失信、全國(guó)公開”和“多處失信、全國(guó)受限”的跨地區(qū)環(huán)評(píng)失信懲戒機(jī)制。重點(diǎn)對(duì)與審批部門存在利益關(guān)系以及無法獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的單位進(jìn)行排查，對(duì)既無專業(yè)技術(shù)人員又未開展環(huán)評(píng)業(yè)務(wù)的單位和人員在信用平臺(tái)的相關(guān)信息進(jìn)行定期清理。
環(huán)評(píng)報(bào)告好不好，建設(shè)單位最有發(fā)言權(quán)
一位江蘇環(huán)保系統(tǒng)官員認(rèn)為，江蘇省每年數(shù)萬個(gè)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告，環(huán)評(píng)審批人員只有數(shù)百個(gè)，事中事后監(jiān)管力量缺口較大，“靠有限的審批人員將那么多報(bào)告逐個(gè)復(fù)核、審查，能揪出問題的只占少數(shù)”。
生態(tài)環(huán)境部曾在不同場(chǎng)合多次強(qiáng)調(diào)，取消環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)資質(zhì)后，建設(shè)單位應(yīng)對(duì)環(huán)評(píng)文件內(nèi)容和結(jié)論負(fù)責(zé)。深圳灣環(huán)評(píng)事件中，負(fù)有審核責(zé)任的建設(shè)單位深圳市交通局和代建單位深圳航道事務(wù)中心，分別被處以罰款100萬元和200萬元。
上述江蘇省環(huán)保系統(tǒng)官員認(rèn)為，這起案件受到廣泛關(guān)注，建設(shè)單位受到了處罰。但在平常，環(huán)保部門很難判定，建設(shè)單位對(duì)環(huán)評(píng)單位弄虛作假的行為知不知情、是否共謀。所以因?yàn)榄h(huán)評(píng)質(zhì)量問題而被處罰的建設(shè)單位很少，絕大多數(shù)被罰的原因還是污染超標(biāo)和未批先建。
李錦感到，很多未批先建的項(xiàng)目，并未被發(fā)現(xiàn)，“對(duì)建設(shè)單位的監(jiān)管制度并沒有對(duì)環(huán)評(píng)的那么嚴(yán)格”。
上述官員認(rèn)為，環(huán)評(píng)制度先天就存在環(huán)評(píng)委托方（建設(shè)單位）和編制方（環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)）相勾結(jié)，欺瞞環(huán)保部門要批文的傾向。“長(zhǎng)期觀察來看，很多，甚至大部分建設(shè)單位并不追求一份高質(zhì)量的環(huán)評(píng)報(bào)告來降低日后的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，而是追求環(huán)評(píng)盡快通過。這個(gè)矛盾不解決，市場(chǎng)化是值得商榷的。”
事實(shí)上，環(huán)評(píng)改革一直存在市場(chǎng)化和官方化兩種路線。官方化即指，由環(huán)保部門直接出資或成立第三方資金平臺(tái)出資給環(huán)評(píng)單位編制報(bào)告，也即由環(huán)保部門當(dāng)環(huán)評(píng)單位的甲方，打破建設(shè)單位“雇傭”環(huán)評(píng)單位的利益模式。但官方化可能給政府帶來新的尋租風(fēng)險(xiǎn)。
目前的環(huán)評(píng)改革選擇了市場(chǎng)化路線，寄望于市場(chǎng)在短暫的低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)、魚龍混雜階段后，能用“看不見的手”優(yōu)勝劣汰，使行業(yè)回到正軌。
王工對(duì)改革前景不甚樂觀，主要因?yàn)榄h(huán)評(píng)市場(chǎng)不是個(gè)自由的市場(chǎng)——信息不對(duì)稱，行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)不公正。環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)尋找項(xiàng)目，除了招投標(biāo)信息這些“明規(guī)則”外，有的項(xiàng)目信息不公開發(fā)布，只能通過內(nèi)部“關(guān)系”獲知，“優(yōu)質(zhì)的環(huán)評(píng)單位并不能通過自身實(shí)力獲得更大的市場(chǎng)份額”。
包存寬認(rèn)為，環(huán)評(píng)過去被放到了不應(yīng)有的過高位置——在傳統(tǒng)的環(huán)境管理八項(xiàng)制度中，環(huán)評(píng)有環(huán)評(píng)法、規(guī)劃環(huán)評(píng)條例、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理?xiàng)l例“一法兩條例”保駕護(hù)航，相對(duì)于其他7項(xiàng)制度可以說是得到“格外重視”，這使得環(huán)評(píng)承擔(dān)了“不應(yīng)承擔(dān)之重”。
“環(huán)保部門的力量是有限的，通過環(huán)評(píng)報(bào)告的行政審批實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)的監(jiān)管畢竟還是間接的。
環(huán)評(píng)報(bào)告好不好，建設(shè)單位應(yīng)該最有發(fā)言權(quán)。”包存寬建議，應(yīng)該由建設(shè)單位直接“督促”環(huán)評(píng)單位，環(huán)保部門弱化對(duì)環(huán)評(píng)報(bào)告的行政審批，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的日常監(jiān)管和嚴(yán)格處罰，倒逼企業(yè)真正重視環(huán)評(píng)的作用——通過認(rèn)真客觀的環(huán)評(píng)，來規(guī)避未來發(fā)生不良環(huán)境影響、被環(huán)保部門處罰甚至關(guān)停的風(fēng)險(xiǎn)，以及被周邊居民“鄰避”的風(fēng)險(xiǎn)。
環(huán)評(píng)地位近年來一定程度的“下降”，給了環(huán)評(píng)回歸本質(zhì)的契機(jī)。
包存寬建議，環(huán)評(píng)的技術(shù)審查應(yīng)該回歸到建設(shè)單位手中，由建設(shè)單位組織專家組，基于為業(yè)主服務(wù)的角度對(duì)環(huán)評(píng)進(jìn)行評(píng)估，而非站在傳統(tǒng)的環(huán)保部門角度。更多濾芯膠請(qǐng)?jiān)L問s1l6e.cn
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